آفت تطبیق بودجه و اولویتهای ملی ما
بودجه ملی از اهمیت ویژهای برخوردار است، زیرا چارچوبی را فراهم میسازد که حکومت بر اساس آن چگونگی مصرف منابع عامه را برنامهریزی میکند. برای مثال، بودجه انکشافی که بخش جداییناپذیر بودجه ملی به شمار میرود، این امکان را برای حکومت فراهم میسازد تا برای رفع نیازهای انکشافی کشور برنامهریزی کند. تخصیص مناسب و تطبیق مؤثر بودجه انکشافی به معنای ایجاد شفاخانهها، مکاتب، زیربناهای فزیکی، برنامههای ارتقای ظرفیت و سایر مداخلات انکشافی است؛ مداخلاتی که نه تنها نیازهای کنونی جامعه را برآورده میسازند، بلکه زمینه را برای رشد اقتصادی کشور در آینده نیز فراهم میکنند. به همین دلیل، برنامهریزی مناسب و مصرف مؤثر بودجه انکشافی همواره از اهمیت و توجه ویژهای برخوردار بوده است.
در افغانستان، بودجه ملی از دو بخش عمده تشکیل شده است: بودجه انکشافی و بودجه عملیاتی. بودجه عملیاتی عمدتاً مصارف مربوط به معاشات، مواد سوخت و سایر هزینههای جاری حکومت را پوشش میدهد و از همینرو، مصرف این بخش از بودجه معمولاً موضوع نگرانی جدی نبوده است. در مقابل، بودجه انکشافی برای تمویل پروژهها و برنامههای انکشافی اختصاص مییابد. در کشوری مانند افغانستان که جنگها و منازعات، سرمایه انسانی، پایههای اقتصادی و زیربناهای فزیکی آن را به شدت آسیبپذیر ساختهاند، بودجه انکشافی ابزاری اساسی برای پر کردن شکافهای انکشافی، استفاده مؤثر از کمکهای مالی بینالمللی و التیام زخمهای اقتصادی و اجتماعی کشور محسوب میشود. با وجود این، افغانستان از سال ۱۳۸۶ (۲۰۰۵) به اینسو، به طور متوسط تنها توانسته است حدود نیمی از بودجه انکشافی خود را به مصرف برساند. با وجود چنین عملکرد ضعیفی، این مسئله برای سالها بهگونه جدی مورد توجه قرار نگرفت. در اواخر سال ۱۳۹۵، این مشکل ملی سرانجام توجه لازم را به خود جلب کرد؛ زمانی که وزارت مالیه گزارش داد که میزان تطبیق بودجه انکشافی در سطح نگرانکنندهای پایین بوده است. این موضوع باعث واکنش شدید اعضای ولسی جرگه شد و آنان با استفاده از صلاحیتهای قانونی خود، هفت وزیر را به دلیل پایین بودن میزان مصرف بودجه انکشافی وزارتهای مربوطه، سلب صلاحیت کردند. متعاقب آن، اوضاع زمانی پیچیدهتر شد که ولسی جرگه بودجه ملی سال ۱۳۹۶ را رد کرد و این امر موجب تأخیر قابل ملاحظه در روند تصویب بودجه گردید.
در نهایت، بودجه ملی سال ۱۳۹۶ در تاریخ ۱۵ جنوری ۲۰۱۷ به تصویب رسید. با توجه به اینکه سال مالی افغانستان از ۲۱ دسامبر آغاز میشود، تأخیر در تصویب بودجه موجب شد که حکومت تنها حدود یازده ماه فرصت داشته باشد تا بودجه سالانه ۴۲۹ میلیارد افغانی را به مصرف برساند؛ بودجهای که شامل ۱۶۱ میلیارد افغانی بودجه انکشافی و ۲۶۸ میلیارد افغانی بودجه عملیاتی بود. وزارت مالیه در پایان سال مالی اعلام کرد که میزان تطبیق بودجه انکشافی به ۶۷ درصد رسیده است که در مقایسه با سال قبل، ۱۳ درصد افزایش را نشان میدهد و آن را یکی از دستاوردهای مهم سال مالی عنوان کرد.
اما بررسی دقیقتر آمار و ارقام، تصویر متفاوتی را نشان میدهد. بر اساس ارقام مطلق منتشرشده از سوی وزارت مالیه، در سال ۱۳۹۵ حدود ۹۵ میلیارد افغانی بودجه انکشافی به مصرف رسیده بود، در حالی که این رقم در سال ۱۳۹۶ به ۱۰۲ میلیارد افغانی افزایش یافت. به عبارت دیگر، میزان واقعی افزایش مصرف بودجه انکشافی تنها ۷ میلیارد افغانی بوده است که معادل حدود ۷ درصد افزایش میباشد. بنابراین، مقایسه صرف درصدهای مصرف بودجه میان این دو سال، مقایسهای دقیق و منصفانه نیست؛ زیرا میزان بودجه انکشافی پیشبینیشده برای سال ۱۳۹۵ حدود ۱۵ میلیارد افغانی بیشتر از سال بعد بوده است.
علاوه بر مباحث تخنیکی، یکی از چالشهای عمده در روند برنامهریزی، تصویب و تطبیق بودجه، فشارهای سیاسی نمایندگان مجلس در جریان تصویب بودجه است. برای نمونه، پس از آنکه بودجه ملی سال ۱۳۹۶ توسط ۱۳۶ نماینده از مجموع ۱۴۰ عضو حاضر ولسی جرگه رد شد، روند چانهزنی میان مجلس و وزارت مالیه برای گنجاندن پروژههای مورد نظر نمایندگان آغاز گردید. در نتیجه، هر یک از نمایندگان پروژههای مورد علاقه خود را به بودجه افزودند و بر اساس گزارش اداره دیدهبان شفافیت افغانستان، در مجموع ۳۵۰ پروژه به ارزش ۷۰ میلیون دالر به فهرست پروژهها اضافه شد. چنین پروژههایی که فاقد مطالعات تخنیکی امکانسنجی و ارزیابی اقتصادی باشند، چیزی جز فهرستی از خواستهها و آرزوها نیستند. همچنین، در شرایطی که کمکهای بینالمللی در حال کاهش است و عواید داخلی کشور پاسخگوی نیازها نیست، تأمین مالی چنین پروژههای پیشبینینشده و غیرعملی نیز کار آسانی نخواهد بود. افزون بر آن، پیگیریهای دوامدار و انفرادی اعضای مجلس از وزارتهای مربوطه در خصوص پروژههای مورد نظرشان، مسئولیت و وظایف وزیران را با دشواریهای بیشتری مواجه میسازد.
اگر به آینده نگاه کنیم، بودجه انکشافی پیشنهادی برای سال مالی ۱۳۹۷ تصویر نگرانکنندهای را به نمایش میگذارد. وزارت مالیه در مسوده بودجهای که به ولسی جرګه ارائه کرده است، بودجه انکشافی را تنها ۹۰ میلیارد افغانی پیشنهاد کرده است. با نگاهی به بودجههای انکشافی برنامهریزیشده از سال ۱۳۹۳ تا ۱۳۹۶، مشاهده میشود که میزان این بودجه همواره بیش از ۱۵۰ میلیارد افغانی بوده است؛ بهگونهای که کمترین رقم آن ۱۴۸ میلیارد افغانی در سال ۱۳۹۳ و بیشترین آن ۱۷۵ میلیارد افغانی در سال ۱۳۹۵ بوده است. این ارقام زمانی اهمیت بیشتری پیدا میکنند که تغییرات نرخ تبادله اسعار نیز در نظر گرفته شود. از آنجا که بخش عمده بودجه انکشافی به ارزهای خارجی تعیین میشود، در صورت محاسبه بر مبنای نرخهای پایینتر دالر در سالهای گذشته، ارزش واقعی بودجههای انکشافی سالهای قبل به مراتب بیشتر از ارقام اسمی آنها خواهد بود.
کاهش بودجه انکشافی با تعهداتی که افغانستان در برابر جامعه جهانی سپرده است، در تضاد قرار دارد. حکومت افغانستان در سند استراتیژیک "چارچوب ملی صلح و انکشاف افغانستان" برای دوره ۲۰۱۷ تا ۲۰۲۱ متعهد شده است که به عنوان بخشی از استراتیژی مالی کشور، میزان مصارف بودجه انکشافی را سالانه بین ۱۵ تا ۱۹ درصد افزایش دهد. در اینجا باید به این نکته توجه داشت که میزان واقعی مصارف بودجه انکشافی، از درصد افزایش آن اهمیت بیشتری دارد. بنابراین، اگرچه بودجه انکشافی ۹۰ میلیارد افغانی، در صورت تصویب، ممکن است درصد تطبیق بودجه را ۱۰ تا ۱۵ درصد بهبود بخشد، اما مقایسه ارقام واقعی بودجههای انکشافی سالهای ۱۳۹۶ و ۱۳۹۷ ـ یعنی ۱۶۱ میلیارد افغانی در برابر ۹۰ میلیارد افغانی ـ نشان میدهد که بودجه انکشافی کشور با کاهش حدود ۴۰ درصدی مواجه شده است.
برنامهریزی مناسب و تطبیق مؤثر بودجه انکشافی میتواند بار دیگر زمینهساز رشد اقتصادی در میانمدت و درازمدت باشد. حکومت افغانستان در سند ANPDF تعهد کرده است که تا سال ۲۰۲۰ به طور متوسط سالانه پنج درصد رشد اقتصادی را تحقق بخشد. با این حال، وضعیت رشد اقتصادی کشور در مقایسه با این تعهدات بسیار نگرانکننده به نظر میرسد. افغانستان در سال ۲۰۱۷ حتی نتوانست به نرخ رشد اقتصادی سه درصدی پیشبینیشده نیز دست یابد. در عین حال، کشور همچنان با چالشهای بزرگی همچون فقر گسترده و مشکلات اقتصادی دستوپنجه نرم میکند.
وزارت مالیه کاهش کمکهای بینالمللی، حذف پروژههای غیرعملی و آرزومندانه و تعهد به تهیه یک بودجه واقعبینانهتر را از عوامل اصلی کاهش بودجه انکشافی عنوان کرده است. این دلایل تا اندازهای قابل قبولاند. بدون تردید، بودجه ملی باید بر مبنای واقعیتهای اقتصادی و امکانات موجود تنظیم شود.
با این وجود، این نیز یک واقعیت است که پیچیدگی روند تدارکات، ضعف در شیوههای بودجهسازی و مدیریت ضعیف قراردادها از مهمترین عوامل پایین بودن میزان تطبیق پروژههای انکشافی محسوب میشوند؛ حتی در مواردی که منابع مالی لازم برای آنها موجود است. بر اساس فهرست مصارف منتشرشده از سوی وزارت مالیه، شماری از وزارتها و ریاستها در سال گذشته میزان بسیار پایینی از بودجه انکشافی خود را مصرف کردهاند و در برخی موارد، این میزان حتی به حدود ۲۰ درصد نیز محدود بوده است. از اینرو، تمرکز اصلی باید بر رفع موانع و مشکلات موجود در روند مصرف بودجه باشد، نه کاهش حجم بودجه انکشافی.
اگر از میزان کلی بودجه انکشافی صرفنظر کنیم، بودجه ملی سال ۱۳۹۷ دارای ویژگیهای مثبت و متفاوتی نسبت به بودجههای سالهای گذشته است. این بودجه نسبت به گذشته منظمتر، واقعبینانهتر و قابل اعتمادتر بوده و تمامی منابع مالی آن به صورت جامع و شفاف ارائه شدهاند. در این بودجه، پدیده انتقال بودجه مصرفنشده از یک سال مالی به سال بعد حذف شده است. مهمتر از همه، میزان بودجه احتیاطی نیز به طور قابل ملاحظهای کاهش یافته است؛ بخشی از بودجه که معمولاً با سطح پایینتری از شفافیت همراه بوده و خطر فساد در آن بیشتر است. این اصلاحات با تعهدات حکومت در چارچوب سند ANPDF مطابقت کامل دارد.
بودجه ملی سال ۱۳۹۷ همچنان با چالشهای معمول سالهای گذشته روبهرو است. اکنون در دومین هفته ماه جنوری قرار داریم و سال مالی جدید بیش از سه هفته قبل آغاز شده است، اما بودجه هنوز در انتظار تصویب شورای ملی قرار دارد. ولسی جرگه در ماه دسامبر این بودجه را رد کرده و هنوز نسخه نهایی آن تهیه نشده است. از سوی دیگر، انتخابات پارلمانی نیز نزدیک است و احتمال بسیار زیاد وجود دارد که شماری از نمایندگان مجلس برای جلب حمایت مردم در چارچوب مبارزات انتخاباتی خود، خواهان درج پروژههای مورد نظرشان در بودجه شوند. با توجه به شرایط موجود، به نظر میرسد تصویب نهایی بودجه دستکم دو یا سه هفته دیگر نیز به تأخیر خواهد افتاد. این تأخیر بهویژه بر پرداختهای مربوط به پروژههای انکشافی و زمانبندی اجرای پروژههای جدید تأثیرات منفی و جدی بر جای خواهد گذاشت. بنابراین، اگر بودجه ملی بهگونه مناسب برنامهریزی، به موقع تصویب و به شکل مؤثر و کارآمد تطبیق نشود، سرنوشت آن تفاوت با بودجههای سالهای گذشته نخواهد داشت.
